■ 盲点
如果人大约束不了地方政府
然而,新草案的技术进步不足以补救它在公民参与原则上的退步。
两部草案的一个共同盲点在于,“征求意见”了又如何?地方政府会不会尊重征求意见过程中反映的民意?后确定的征收项目一定符合“公共利益”吗?在目前全国各类听证普遍走过场的情况下,我们恐怕是没有这个自信的。
新草案第8条在界定公共利益之后,后规定“保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划”;换言之,这类工程将受到市县人大的审议。
由地方人大审议政府的征收决定固然是一件好事,有助于发挥宪法规定的人大监督职能。事实上,我早先即撰文介绍美国经验,美国征地拆迁一般都由当地议会决定;如果地方议员确实由选民选举产生、通过周期性选举对选民负责并因此而代表广大选民的利益,那么议会简直就是一台“公共利益机器”,因为所谓“公共利益”其实就是广大选民的利益,那么多数议员说什么是“公共利益”,什么就是“公共利益”。
在一个成熟的代议民主体制中,这个问题的答案是如此直截了当,以至几乎成了法院不需要也不应该干涉的“政治问题”。问题在于,一些地方人大尚未能有效监督制约当地政府,因而人大审议能发挥多大作用还是一个很大的未知数,至少目前还不能替代公民的直接参与。
还是应该让被征收者同意
再以危旧房改造为例,谁有资格决定改造工程是否具备“公共利益”呢?当然是住在危旧房的居民,因为工程将直接影响他们的命运。政府也许会说,危旧房改造还涉及市容形象等更大范围的“公共利益”;但是和命运攸关的居民利益相比,这类虚无缥缈的“利益”显得太微不足道了。
因此,旧草案的一大亮点是规定危旧房改造需要获得90%以上被征收人的同意,补偿协议则需要2/3以上的被征收人签约才能生效,从而要求征收决策过程由利益受到直接影响的被征收人参与决定,而非由政府和开发商单方面决定。当然,90%以上的被征收人同意的要求是否太高?如果多数同意是在补偿标准公开之后的知情意志表达,是否还有必要在协议阶段要求多数签约?尽管一些实践部门的人士认为真正的危房改造很容易获得90%同意,这些细节都有进一步商榷的余地,但是征收决定和补偿协议应该获得多数居民同意的原则不能改变。
然而,新草案恰恰删除了这一重大制度进步,十分遗憾。