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在海南省东方市，一块近400亩的土地上，公检法大楼正在兴建，而一家民营企业却称自己才是这块地的真正主人。
当地国土部门给双方都发了土地使用证，称都有效。
一块地争议的背后是“土地财政”下膨胀的行政权力：没钱修路，为让民营企业垫资，东方市政府不顾本级政府的权限和出让程序违规，协议承诺以3000亩土地进行补偿;因违规不能兑现承诺，就拖;对按规定发放了土地使用证的近400亩土地，有偿收回协商不成，干脆以闲置土地超过两年为由无偿收回;行政复议到海南省政府，企业赢了，却是一纸空文。
3月28日，海南省东方市八所镇东方大道，路北侧工地上的工人正忙碌施工，不时有卡车进出。公安民警及职工经济适用住房小区已基本竣工。东方市人民检察院技侦综合大楼、东方市人民法院审判大楼均已封顶，大楼上挂着的红色祝贺条幅迎风飘扬。
这宗地块面积380多亩，相当于32个标准足球场大小。根据中国青年报记者在东方市国土环境资源局(以下简称“国土局”)查阅到的该宗地块的档案信息，其中约2.5万平方米属于东方市人民检察院，东方市人民法院和公安消防支队各使用两万平方米。这三家单位的土地使用权均通过划拨方式取得。
海南省西环实业有限公司(以下简称“西环实业”)却称它才是这块地的真正主人。该宗土地的使用权证因西环实业贷款而抵押在中国农业银行琼海金贸支行。
东方市国土局相关负责人向中国青年报记者表示，公检法机关的“用地申请、批复及登记审批等一切手续合法，已经办好《国有土地使用证》”，至于西环实业抵押在银行的土地使用证，“也是合法的，双方的证都有效”。
为何会出现“一地二主”的怪事呢?
“吃饭财政”以土地抵债修路
事情还得从15年前说起。
1998年，因机缘巧合，西环实业获得了修建高速出口路的机会。经协商，1998年6月18日和7月18日，西环实业与东方市政府分别签订《公路建设投资合同书》和《补充协议书》。
“当时公司成立不久，正好在东方附近有个工程，就去修了。”西环实业法人代表邓泽超回忆当时的情形说。
西环实业是一家民营企业，1998年成立，注册资本500万元人民币，主营业务是修建城市公共基础设施。
当时东方市撤县设市也才1年，一切都在建设中，要修建的是东方市西线高速公路接口处至东方大道“十字路”的城市公路，即九龙绿地广场上下路，两段均长4.5公里、宽30米。这一项目包括城市一级快速干道的机动车、非机动车、人行道路面及与之相配套的排污、供电、电信、绿化照明和燃气等基础设施建设。
依据合同，全部建设资金由西环实业投入，包括勘察、设计、征地、拆迁等一切费用，东方市政府则以土地补偿方式偿付公路建设投资。
中国青年报记者在东方市国土局的一份档案资料中看到东方市政府解释以土地换取工程建设的缘由。文件称，“1998年省政府省长办公会议决定，西线高速公路出口路基础建设由市县政府承担”，“1998年，市政财政收入仅有6000余万元，是典型的‘吃饭财政’，工资仅发到1993年套改工资的30%，保工资尚且困难，没有多余的资金来搞建设”。
根据协议，作为投资补偿，东方市政府以3.88万元/亩的地价出让九龙路两侧沿线300米以内的空地给西环实业，总计3092.87亩。
东方市国土局陆续为西环实业核发了位于九龙广场上路南侧下路北侧的12本《国有土地使用证》，约1226.45亩。西环实业则先后支付土地拆迁和征地补偿款800万元。
开工时，西环实业本身资金有限，便以所获的部分土地使用权证向琼海市农业银行申请贷款，1998年9月申请3100万元。九龙绿地广场工程按政府的设计规划经多次修改，预算增加，两个月后，又申请了3000万元。最终给下路的投资是4880万元，总投资约1.2亿元。
这12本土地使用证后来被注销了8本，面积65.2079公顷(合978.12亩)，原因是涉及出让程序违规，未报省政府等相关部门批准，属于“未批先用地和在未履行土地征用报批手续，未实施征地，就制发土地使用权证”。
2001年9月，经海南省政府批准，东方市国土局为西环实业换发未注销的4本《国有土地使用证》，划拨给九龙东路上路北侧八所镇皇宁村面积25.4582公顷(381.85亩)的土地，用作九龙广场文化中心项目建设，使用期70年。按照合同约定价格，该块土地价值1481万余元。
东方市政府对批复的土地承诺在10年内(至2011年12月30日)不进行任何处理，而换发的4本土地证最终被全部抵押给农行琼海金贸支行。此外，东方市土地资产管理公司亦为西环实业贷款提供2万多平方米的土地作为担保。
