嘉陵江与长江穿城而过，浪潮奔涌。纵横的道路上车水马龙，起伏的山岩上高楼林立，无处不彰显着这个中国内陆大城市经济疾行的雄心。从16年前成为直辖市以来，重庆的发展从未像现在这般异军突起，仿佛一夜之间，这座山城有了大都会的气派。

　　城市剧变的背后，无疑是重庆官方真金白银的投入。“我们的基础设施建设10年投入了6000亿。”3月5日，重庆市市长黄奇帆在全国两会期间对外高调宣称，这样的巨额投入没有为当地政府带来债务危机，“我的奥妙就是土地储备。”

　　重庆市2002年开始实施土地储备制度，当时储备了40多万亩地。黄奇帆称，十年用了20万亩，每亩赚200万，这就4000亿，扣掉征地本身的成本，有两三千亿的额外收入，就抵销了重庆城市基础设施建设的大部分开支。

　　“现在重庆还有大量的土地储备，我们的财政能力也在不断提升，所以我们在西部十二省区是轻松的。”黄奇帆说。

　　“重庆土地储备制度的一些经验和操作细节，以前没有进行披露，现在也没什么保密了。”在黄奇帆看来，土地储备是有技巧的，不同城市的操作要根据各自的实际情况而定，如果城市发展饱和了，土地储备就没有意义;如果在边远的农村没有发展空间的地方去储备土地也没有意义。

　　“断了很多人的财路”

　　中国土地储备早兴起于上世纪90年代中后期的沪杭地区。2001年5月，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》对该制度给予首肯，全国大部分城市开始模仿和推行。

　　重庆的土地储备制度始于2002年。当年8月22日，重庆市政府通过了《重庆市国有土地储备整治管理办法》，拉开了当地土地储备的序幕，时任副市长黄奇帆是此项政策的主要推动者。

　　此前的2001年10月，黄从上海市政府副秘书长职务上调任重庆。当时，直辖已4年的重庆，其主城区面积仅200平方公里，城市扩张欲望强烈，基础设施建设刚开始起步。

　　但土地瓶颈问题横亘眼前。“以前重庆九成土地都是协议转让。”黄奇帆回忆,“2002年以前，重庆市政府手中的储备土地几乎归零，政府要用地，要跟开发商去买地。在(上世纪)90年代中后期，开发商拥有土地动辄几千亩，在渝北、江北和城乡接合部，土地十几二十万一亩，全(卖)出去了。”

　　“那时候，政府要造一个位于金紫山的住宅区，要造一幢公安局的楼，要造人大、政协的办公楼，土地都是我当时到重庆后从开发商手里一块一块买回来的。”黄奇帆说。

　　当时，重庆的国有工业集团下面有近2000家大大小小的工厂，“一些工厂厂长经营无方，生产无能，但卖地很活跃，每个厂长都可以跟开发商售卖土地，然后把地或高价或低价地卖了。”

　　上世纪90年代以前，我国长期实行无偿、无期限行政划拨的城市土地供给制度，甚至工商企业的经营性用地也以行政划拨的方式无偿供给。虽然自1990年后逐步确立并推行有偿、有期限的土地使用权出让制度，严格限制划拨用地的范围，但并未改变城市存量土地大量由各种企事业单位控制的既存格局。

　　黄奇帆调任重庆前曾深入研究过香港的土地储备制度，而且在参与浦东开发的过程中亲自操刀了浦东的土地储备。他在重庆推行的土地储备，属于政府主导型，实质性内容是将该市此前的土地一级市场的经营权限，全部收缴至当地官方掌控的几家市级土地储备机构。此举的核心在于，原有的土地一级市场巨额增值收益不再被房产商占有，而是进入代表公共利益的国资系统。

　　2002年，重庆市建立了土地整治储备中心，对全市土地市场进行宏观调控。2003年2月，重庆市政府又在土地储备中心的基础上成立重庆市地产集团。该集团是重庆市政府注资的专事土地储备和开发整理的运作载体。

　　随后几年，重庆市城投公司、重庆市水利投资公司、渝富资产经营管理公司、重庆市开发投资公司、重庆市高等级公路投资公司等重庆市政府旗下的八大投融资平台(简称“八大投”)，亦被授予土地储备职能，介入了土地一级市场。

　　“我可以这么说，2002年以后，政府出台这一招，断了很多人的财路，甚至有很多人对我恨之入骨。”黄奇帆说，“大家想想，有很多小厂的厂长，跟房地产老板的协议都签了，如果允许土地卖出去，这些老板都是几亿甚至几十亿的(土地增值)财富，但当时市政府一纸令下，国资委坚决执行，这些地都给退掉。”

　　10年卖地4000亿

　　重庆市通过推行土地储备体系，将土地一级市场的经营权上收，并通过政府特许经营的方式，由重庆地产集团等经营，在征收土地后，投入资金来进行拆迁安置或置换搬迁，并投入资金搞土地整治，完成“七通一平”后，将可以直接使用的“熟地”移交给当地土地出让中心挂牌。

　　重庆市国土房管局负责人表示，重庆已将土地市场牢牢管控，形成了土地资源配置的良性循环，“一根管子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”。几大市级土地储备机构的土地储备总量已达40多万亩。

　　当然，重庆在土地一级市场中获利颇丰。2001年重庆市全年的卖地收入仅约2亿元，2002年推出土地储备政策后，当年土地出让金就增加到11亿元，2012年这个数字更是飙升至897.5亿元，在全国300个城市中位居第三。

　　黄奇帆坦承，土地出让金成为重庆地方政府预算外收入的主要来源，“土地收入一般占地方财政收入的1/3，是重要的第二财政。”

　　重庆未启动土地储备制度时，地方财政能力很差，面对城市基础设施的巨大投资捉襟见肘。2002年该市预算内财政收入157亿元，而当年政府财政负债余额450亿元。